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Laboratório de Avaliação & Inovação em Políticas Públicas

29 dez 2021

Qual foi o impacto do Estado sobre o setor de energia renovável no Brasil e na China?


Pesquisadora responsável: Viviane Pires Ribeiro

Título do Paper: Wind and solar power in Brazil and China: interests, state–business relations, and policy outcomes

Autores: Kathryn Hochstetler e Genia Kostka

Localização da Intervenção: Brasil e China

Tamanho da Amostra: 2 Fontes de energia renováveis

Grande tema: Meio Ambiente, Energia & Mudanças Climáticas

Variável de Interesse principal: Energia solar e eólica

Tipo de Intervenção: Análise dos desenvolvimentos no setor de energias renováveis no Brasil e na China

Metodologia: Pesquisa de Campo

Hochstetler e Kostka (2015) examinam os desenvolvimentos no setor de energias renováveis no Brasil e na China. Os resultados mostram que os dois países compartilham muitos interesses com relação à energia solar e eólica, mas as diferenças institucionais nas relações entre estado e empresas levaram a resultados diferentes. Na China, em um contexto de relações corporativas entre estado e empresas, as intervenções do estado foram mais abrangentes, com o estado coordenando-se com bancos estatais, oferecendo grandes incentivos financeiros e de investimento para empresas estatais ou vinculadas ao estado. Em contraste, nas parcerias público-privadas do Brasil, o apoio estatal para promover energias renováveis foi moldado por uma preferência mais forte por leilões competitivos e regras de financiamento mais rígidas.

Contexto da Avaliação

As negociações internacionais sobre o clima fracassaram, em parte devido às expectativas conflitantes sobre o papel que grandes potências emergentes como a China e o Brasil deveriam desempenhar na redução de suas emissões de gases de efeito estufa. Suas taxas de crescimento econômico registradas após o ano de 2000 foram acompanhadas por um aumento igualmente rápido nas emissões. Os investimentos em energia que tais países estão fazendo para apoiar seu crescimento econômico buscam bloquear os níveis de emissões nas próximas décadas. Mesmo enquanto crescem rapidamente, as potências emergentes continuam a ter milhões de cidadãos de baixa renda e deixam claro que qualquer ação de mitigação do clima deve atender às necessidades de desenvolvimento nacional.

O setor de energia híbrida, eólica-solar, no Brasil estabelece uma economia política de energia que alterna entre planejamento público nacional, aquisições e agências de financiamento, bem como um setor de geração cada vez mais privado. Essa abordagem de parceria público-privada passou a incluir apoios estaduais para o setor de energia renovável após o ano de 2002, mas desde 2009 também impôs um sistema de leilão competitivo. O regulador independente realiza leilões regulares de licenças para fornecer energia à rede nacional, com a participação de empresas públicas e privadas de geração. Aqueles que se comprometem a fornecer energia a preços menores ganham o leilão. Da mesma forma, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) fornece crédito para muitos projetos a taxas subsidiadas.

Na China, as relações entre estado e empresas podem ser melhor descritas como corporativas de estado. A contínua centralidade do estado e das empresas estatais ou apoiadas pelo Estado na economia política e sua estrutura de governança autoritária descentralizada localizam o cálculo de interesses, principalmente nas relações complexas entre os governos central e local. O estado trabalha com as estatais e empresas de propriedade mista para desenvolver um setor de energia renovável globalmente competitivo. O estado retém o controle geral do mercado, decide as regras e exerce controle sobre a entrada no mercado. Uma característica única do caso chinês é a discricionariedade relativamente grande concedida aos governos locais na orientação do desenvolvimento econômico, dando ao corporativismo estatal chinês um caráter decididamente local.

Detalhes da Intervenção

Hochstetler e Kostka (2015) assumem que o desenvolvimento é uma prioridade como ponto de partida para o seu estudo, no qual os autores examinam os desenvolvimentos no setor de energia renovável no Brasil e na China desde o ano de 2000. As energias renováveis ​​eram quase inexistentes em ambos os países na década de 1990, mas durante a década de 2000, a China expandiu sua geração de energia eólica e solar, ao mesmo tempo em que conquistou a liderança mundial em ambos os setores. O Brasil gera energia eólica de forma substancial e tem uma indústria eólica próspera, embora a expansão da geração de energia solar seja lenta. Ambos os países juntaram suas aquisições de energia renovável com políticas para desenvolver a capacidade industrial relacionada, mas o fizeram de maneiras diferentes e com resultados distintos.

Nesse sentido, Hochstetler e Kostka (2015) levantam a seguinte questão: o que explica as diferenças nas políticas iniciadas e nos resultados de desenvolvimento e emissões climáticas? Para responder tal pergunta, os autores utilizam variáveis ​​explicativas das teorias clássicas da política comparativa, examinando os papéis das instituições na determinação de políticas e resultados.

Detalhes da Metodologia

A análise fundamenta-se em pesquisa de campo realizada no Brasil e na China entre os anos de 2010 e 2014. No Brasil, Hochstetler e Kostka entrevistaram funcionários de agências de planejamento energético e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, bem como representantes da indústria e da comunidade. Na China, os autores realizaram pesquisa de campo em Pequim, nas províncias de Hunan, Jiangsu e Shandong. A análise também se baseia em documentos de política governamental, relatórios da mídia e fontes secundárias disponíveis.

Resultados

Os resultados das políticas de desenvolvimento de energia renovável diferem acentuadamente no Brasil e na China. No Brasil, os avanços da energia renovável são mais modestos, incluindo alguns sucessos na fabricação de turbinas eólicas, com o aumento do número de fabricantes de componentes e crescimento acelerado da geração de energia eólica. No entanto, foram identificadas poucas atividades de implantação para a energia solar, apesar dos abundantes recursos solares no país. Em contraste, no mesmo período, a China ganhou a liderança mundial na fabricação e implantação de energia eólica e solar.

Assim, os autores argumentam que a diferença observada nos resultados das energias renováveis é parcialmente explicada pela variação nas relações entre o estado e as empresas no Brasil e na China. O modelo de parceria público-privada do Brasil e o modelo corporativo estatal da China são abordagens diferentes para alinhar os interesses entre o estado e os participantes do mercado.

No Brasil, a abordagem de parceria público-privada incentivou um início mais coordenado e deliberado para a geração de energia renovável, funcionando melhor para a energia eólica. O Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa) usou “generosas” tarifas para atrair atores privados na produção eólica e ofereceu proteção ao mercado para encorajar a produção local de turbinas eólicas e componentes. Os leilões e o financiamento subsidiado do BNDES conseguiram atrair empresas tanto para a geração quanto para a produção industrial, mas também disciplinaram a indústria ao sujeitá-la a uma competição acirrada de preços nos leilões e à supervisão estrita dos empréstimos do BNDES. Com o tempo, isso permitiu que o Brasil desenvolvesse uma indústria eólica bastante enxuta, se não totalmente globalmente competitiva e inovadora, que ajuda a atender à demanda nacional.

Para a energia solar, a exigência de que preços, geração e produção de peças atendam aos objetivos públicos e privados tem, até o momento, falhado. Muitas ferramentas de política não podem ser consideradas, seja porque os atores privados não podem ser forçados a participar ou porque os atores públicos foram obrigados a fazer cálculos de curto prazo com base em fundamentos baseados no mercado. Fortes interesses ambientais na produção solar e boas bases materiais para tal indústria esbarraram em limites impostos pelas contradições entre preço e objetivos de produção doméstica.

Na China, o modelo corporativo estatal dá aos governos central e locais um maior número e variedade de alavancagem para promover energias solar e eólica. Os gerentes em empresas estatais fazem parte do mesmo sistema de avaliação anual de quadros que os funcionários públicos, tornando mais fácil para tais governos orientar o comportamento empresarial. Além disso, o sistema bancário é dominado por grandes bancos estatais, que financiam empresas estatais ou ligadas ao estado em energias renováveis. Na estrutura política autoritária descentralizada da China, os governos locais apoiam ativamente a expansão das indústrias eólica e solar.

No entanto, a abordagem estatal corporativa da China também apresenta sérios desafios para o desenvolvimento de energia renovável. Intervenções excessivas por parte dos governos locais e filiais locais de bancos estatais às vezes distorciam os planos e políticas do governo central. A fácil concessão de empréstimos bancários a nível local resultou em enormes quantias de dívida de curto prazo, muitas das quais parecem destinadas a se tornarem empréstimos inadimplentes. O fácil acesso ao financiamento, combinado com a falta de fortes restrições orçamentárias, resultou em um excesso de capacidade industrial em grande escala e, subsequentemente, na deterioração das finanças das empresas.

Lições de Política Pública

Hochstetler e Kostka (2015) argumentam que o Brasil e a China compartilham muitos interesses com respeito à energia renovável, mas as diferenças institucionais nas relações entre o estado e as empresas levaram a resultados diferentes. No Brasil, uma abordagem de parceria público-privada desempenhou um papel fundamental na promoção da geração eólica e de uma nova indústria eólica, mas deixou o setor solar em grande parte sem investimento. Na China, uma abordagem corporativa estatal significou que as agendas políticas dos governos nacionais e locais, bem como os interesses de investimento de poderosas empresas estatais e empresas apoiadas pelo estado moldavam os resultados das políticas.

Os formuladores de políticas em ambos os países têm muitos dos mesmos interesses no desenvolvimento das energias solar e eólica. Tais energias melhoram a poluição do ar local e ajudam os líderes nacionais a cumprir compromissos internacionais relativos às mudanças climáticas. A energia renovável também ajuda a resolver problemas de segurança energética doméstica. A instalação e operação de fazendas de energias eólicas e solares trazem potenciais benefícios econômicos, embora os benefícios sejam maiores se as indústrias locais forem estabelecidas para produzir componentes dessas indústrias.

Em suma, embora o modelo dominado pelo estado da China forneça as bases institucionais de um sucesso marcante no desenvolvimento de energias renováveis, a abordagem tem um custo significativo. Em particular, a priorização da fabricação de energias renováveis ​​sobre a demanda doméstica por essa energia em si criou vários resultados indesejáveis, uma vez que a implantação de energia renovável foi inicialmente sacrificada no esforço para construir um forte setor de produção de energia solar e eólica.

 Para outros países em desenvolvimento, as experiências do Brasil e da China ilustram as muitas compensações e dilemas que a energia renovável baseada em rede gera. A construção de usinas de geração eólica e solar continua a ter maiores custos do que usinas de combustível fóssil para a maioria dos países, embora a última década de desenvolvimentos no Brasil e especialmente na China tenha mudado esses cálculos notavelmente. Para os países que desejam equilibrar custos de geração mais elevados com os ganhos econômicos da adição de uma nova indústria dinâmica de produção de componentes, as experiências desses dois gigantes sugerem que eles enfrentarão um delicado ato de equilíbrio entre esses dois objetivos.

Referências

Hochstetler, K., & Kostka, G. (2015). Wind and solar power in Brazil and China: interests, state–business relations, and policy outcomes. Global Environmental Politics15(3), 74-94.

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