Pesquisador responsável: Omar Barroso Khodr
Autores: Ruowen Shen; Hai David Guo; e, Salman Yousuf UI Alam
Título original: Enhancing Service Delivery Efficiency
Through Inter-Local Collaboration:
A Network Analysis in Water
Service Context
Localização da Intervenção: Iowa (estado dos EUA)
Tamanho da Amostra: 275 cidades do estado de Iowa.
Variável de Interesse Principal: Eficiência por meio dos gastos operacionais per capita com serviços de água e esgoto
Tipo de Intervenção: Análise de impacto em políticas estaduais.
Metodologia: Análise de redes e dados em painel.
Resumo
A fragmentação entre governos locais frequentemente gera ineficiências na prestação de serviços públicos, um desafio especialmente relevante para pequenas comunidades. O estudo de Shen, Guo e Alam (2026) utiliza a estrutura de Ação Coletiva Institucional (ACI) e a análise de redes para investigar como acordos de colaboração intermunicipal podem aprimorar a eficiência de custos nos serviços de água e esgoto em Iowa. Ao integrar as teorias de economias de escala e de custos de transação, o estudo oferece uma compreensão mais aprofundada de como redes de colaboração intermunicipal contribuem para a redução de custos na prestação desses serviços. Os resultados mostram que, embora a colaboração seja amplamente vista como um caminho para alcançar economias de escala, a estrutura da rede entre os atores locais pode ter um papel ainda mais determinante na obtenção de ganhos reais de eficiência. Nos serviços de água, cidades inseridas em redes mais densamente agrupadas tendem a apresentar menor eficiência. Em contraste, nos serviços de esgoto, o agrupamento está associado a maior eficiência, favorecendo o compartilhamento de recursos e mecanismos de fiscalização; porém, maior centralidade na rede está relacionada a menor eficiência. Essas evidências destacam a importância de uma gestão estratégica dos laços de colaboração, de modo a equilibrar os benefícios das economias de escala com os custos de transação inerentes à cooperação intermunicipal. As conclusões oferecem subsídios relevantes para formuladores de políticas interessados em aprimorar a eficiência dos serviços públicos por meio de arranjos colaborativos entre municípios.
- Problema de Política
Os autores, buscam enfrentar um conjunto de questões políticas interligadas decorrentes da fragmentação do governo local nos Estados Unidos. O problema central é que o atual arranjo institucional — composto por inúmeras jurisdições pequenas, independentes, mas profundamente interdependentes — gera ineficiências significativas. Essa fragmentação resulta em duplicação dispendiosa de serviços, competição potencialmente contraproducente entre governos e externalidades negativas, nas quais as decisões de um município afetam adversamente seus vizinhos. Como consequência, muitos governos locais enfrentam dificuldades para oferecer serviços essenciais de alta qualidade, como abastecimento de água, gestão de resíduos e segurança pública, especialmente diante de recursos limitados e frequentemente em declínio. A questão política fundamental, portanto, é como superar essas ineficiências estruturais para melhorar a prestação de serviços aos cidadãos.
Desta maneira, o estudo examina os acordos intermunicipais (AIMs) como uma das principais respostas políticas a esse cenário fragmentado. Ao formar redes colaborativas, os governos buscam reunir recursos, compartilhar expertise e alcançar economias de escala, reduzindo custos e elevando a qualidade dos serviços. No entanto, o estudo destaca um dilema político relevante: as evidências sobre a eficácia dessas colaborações são inconsistentes. Enquanto algumas iniciativas produzem ganhos substanciais, outras não geram as economias esperadas e, em certos casos, introduzem novos problemas. Essa incerteza coloca formuladores de políticas e gestores públicos diante de decisões complexas: vale a pena investir em colaboração? E, se sim, como estruturá-la para garantir que represente um uso eficiente de recursos e esforços públicos?
Para enfrentar essa incerteza, o estudo identifica lacunas importantes na forma como a colaboração tem sido mensurada e teorizada. Uma limitação recorrente é o uso de indicadores excessivamente simplificados — como classificar governos apenas entre “colabora” ou “não colabora” — que ignoram dimensões cruciais do escopo e da intensidade da cooperação. Além disso, o estudo argumenta que confiar exclusivamente na lógica das economias de escala é insuficiente. Ao introduzir a estrutura de Ação Coletiva Institucional (ACI), os autores enfatizam que a colaboração também gera custos de transação, como negociação, monitoramento e aplicação dos acordos. Em alguns casos, esses custos podem neutralizar os benefícios da escala.
Por fim, a questão política central não é simplesmente “a colaboração funciona?”, mas “sob quais condições específicas de rede a colaboração produz ganhos líquidos de eficiência?”. O objetivo é oferecer uma compreensão mais refinada de como a estrutura das relações colaborativas de uma cidade pode ajudar a administrar custos de transação e liberar o verdadeiro potencial das economias de escala na prestação de serviços públicos essenciais, como água e esgoto.
- Contexto de Implementação da Política
O contexto de implementação de políticas públicas analisado neste estudo é a prestação de serviços de água e esgoto por governos locais altamente fragmentados nos Estados Unidos. Trata‑se de uma área de políticas públicas de alto risco, marcada por intensa demanda de capital, forte especificidade de ativos e elevada complexidade técnica. A infraestrutura envelhecida, as regulamentações ambientais cada vez mais rigorosas e as pressões climáticas ampliam o estresse sobre os recursos municipais. Nesse ambiente institucional fragmentado — composto por inúmeras jurisdições pequenas e independentes — formuladores de políticas enfrentam o desafio de garantir a provisão eficiente desses serviços essenciais, apesar da capacidade fiscal limitada, da duplicação de esforços e das externalidades negativas que dificultam a coordenação intergovernamental.
Os AIMs surgem como uma ferramenta colaborativa voluntária por meio da qual municípios implementam conjuntamente a prestação de serviços de água, compartilhando custos de infraestrutura e coordenando operações. No entanto, a implementação bem-sucedida de políticas por meio dessas redes não é automática. Ela exige equilibrar a busca por economias de escala com a necessidade de gerenciar os custos de transação inerentes à negociação, ao monitoramento e à aplicação de acordos colaborativos que atravessam fronteiras jurisdicionais.
- Detalhes da Avaliação
Shen, Guo e Alam investigam como a estrutura das redes de acordos intermunicipais (AIM) influencia a eficiência na prestação de serviços públicos, tendo o abastecimento de água como principal referência empírica. O estudo parte do problema clássico da governança local fragmentada: inúmeras jurisdições pequenas e independentes operam em escalas subótimas, o que dificulta a obtenção de economias de escala — quando o custo unitário diminui com o aumento da produção — e gera externalidades negativas, já que as ações de um governo afetam diretamente seus vizinhos. Alternativas como privatização ou consolidação municipal existem, mas apresentam limitações importantes, incluindo altos custos de transação para municípios pequenos ou perda de autonomia local. Nesse contexto, as redes de AIM — acordos formais e voluntários entre governos locais para cooperar na prestação de serviços — surgem como uma alternativa promissora para reunir recursos e mitigar externalidades.
Um eixo central da análise é o papel ambivalente dos custos de transação nessas redes. Embora a cooperação busque gerar economias de escala, ela própria cria custos adicionais, como busca de informações, negociação dos termos e monitoramento da conformidade entre diferentes jurisdições. O estudo destaca que acordos formais, como os Acordos Intermunicipais de Cooperação (AIC), podem acarretar custos ainda maiores do que arranjos informais. Em alguns casos, essas despesas administrativas e de coordenação podem ser tão elevadas que anulam os ganhos financeiros esperados, tornando a gestão desses custos um elemento decisivo para o sucesso da colaboração. Assim, o objetivo não é apenas verificar se a cooperação melhora a eficiência, mas identificar sob quais condições de rede isso ocorre.
Para avançar nessa questão, os autores formulam três hipóteses sobre como a estrutura das relações colaborativas de uma cidade afeta sua eficiência na prestação de serviços. A primeira (H1) propõe que um maior escopo de participação em AICs aumenta a eficiência ao permitir a captura de economias de escala. A segunda (H2) sugere que a centralidade de uma cidade na rede — atuando como um “nó” altamente conectado — melhora a eficiência ao ampliar o acesso a informações, recursos e inovações, reduzindo custos de informação e coordenação. Por fim, o estudo apresenta hipóteses concorrentes sobre o efeito do agrupamento em rede, isto é, quando os parceiros de uma cidade também colaboram intensamente entre si. A hipótese H3a argumenta que esses clusters coesos fortalecem a confiança e reduzem custos de monitoramento por meio de interações repetidas e efeitos reputacionais. Já a hipótese alternativa (H3b) sustenta que esse mesmo fechamento pode gerar pensamento de grupo, restringir o acesso a novas ideias e criar dependências de trajetória, reduzindo a adaptabilidade e a eficiência do serviço
- Método
Shen, Guo e Alam (2026) investigam se os AIMs aumentam a eficiência na prestação dos serviços de água e esgoto nos municípios de Iowa. A metodologia articula análise de redes e econometria de dados em painel, explorando o ambiente institucional singular do estado, onde o Capítulo 28E da legislação estadual incentiva ativamente a governança colaborativa entre governos locais.
Segundo os autores, Iowa constitui um laboratório ideal para examinar AIMs devido à predominância de pequenas comunidades — muitas com menos de 5.000 habitantes — que enfrentam limitações de capacidade para operar sistemas de água de forma independente. O estudo utiliza dados de 2012 a 2022, com foco na prestação municipal de serviços. Para identificar sistematicamente os AIMs, os pesquisadores desenvolveram scripts personalizados de web scraping em Python para extrair registros do repositório online da Secretaria de Estado, capturando acordos relacionados a sistemas de água (gestão de bacias hidrográficas, projetos de serviços públicos, estações de tratamento) e serviços de esgoto (redes de esgoto, compartilhamento de equipamentos, cooperação entre equipes).
As variáveis dependentes mensuram a eficiência por meio dos gastos operacionais per capita com serviços de água e esgoto, extraídos dos Relatórios Financeiros Anuais das Cidades e ajustados pela inflação. Gastos per capita menores indicam maior eficiência, abrangendo despesas com pessoal, serviços contratados, suprimentos e manutenção da infraestrutura.
As variáveis independentes operacionalizam a colaboração de duas formas: pela contagem de ILAs (Acordos Intergovernamentais) por cidade, refletindo a amplitude da colaboração; e pelas posições estruturais na rede, medidas pela centralidade de grau (conexões diretas com outras cidades) e pelo coeficiente de agrupamento (densidade de conexões entre os parceiros de uma cidade). Essas métricas capturam se os ganhos de eficiência dependem não apenas do número de parceiros, mas também da forma como esses parceiros se conectam entre si.
As variáveis de controle incluem fatores que podem influenciar a eficiência: receita per capita proveniente dos serviços de água, características demográficas (renda mediana, densidade populacional, composição racial), diversidade de parceiros (envolvimento com distritos especiais ou setor privado), violações de qualidade da água e atributos da infraestrutura (idade dos poços e densidade de poços particulares).
O estudo emprega erros-padrão corrigidos por painel (PCSE) com autocorrelação de primeira ordem específica do painel, técnica adequada diante dos diagnósticos que indicam heterocedasticidade, autocorrelação e dependência transversal — problemas comuns em dados de painel que o PCSE trata de forma eficaz. Variáveis de controle assimétricas foram transformadas logaritmicamente, e a ausência de multicolinearidade foi verificada por meio do fator de inflação da variância.
Essa abordagem metodológica robusta permite examinar com rigor como as estruturas de redes colaborativas influenciam a eficiência dos serviços públicos, oferecendo evidências empíricas relevantes para o debate sobre cooperação intermunicipal como estratégia para superar limitações de capacidade em comunidades de menor porte.
- Principais Resultados
Com base na análise empírica das redes de acordos intermunicipais (ILA) nos serviços de água e esgoto, o estudo apresenta conclusões sutis e, em alguns casos, contrastantes sobre como diferentes estruturas de colaboração afetam a eficiência da prestação de serviços. Contrariando expectativas convencionais e a primeira hipótese (H1), os resultados mostram de forma consistente que simplesmente participar de um maior número de acordos — isto é, ampliar o escopo da colaboração — não aumenta a eficiência nos serviços de água ou esgoto. Essa evidência desafia a suposição de que mais colaboração equivale automaticamente a economias de custos ou melhor desempenho, indicando que os benefícios das economias de escala não emergem apenas pelo aumento do volume de parcerias.
A descoberta mais notável diz respeito ao papel do agrupamento em rede, isto é, quando os parceiros de uma cidade também colaboram intensamente entre si. Aqui, os efeitos divergem de forma marcante entre os dois serviços analisados. Na prestação de serviços de água, maior agrupamento está associado a menor eficiência, corroborando a hipótese H3b. Isso sugere que clusters excessivamente coesos podem gerar redundância informacional, reforçar dependências de trajetória e limitar a inovação e a adaptabilidade, prejudicando a eficiência. Em contraste, nos serviços de esgoto, maior agrupamento está relacionado a maior eficiência, alinhando-se à hipótese H3a. Nesse caso, a coesão entre parceiros parece facilitar a coordenação, o compartilhamento de recursos e a confiança mútua, reduzindo custos de monitoramento e promovendo melhores resultados operacionais.
Quanto à centralidade na rede — a posição de uma cidade como um nó altamente conectado — os resultados também variam entre os serviços. Não há associação significativa entre centralidade e eficiência na prestação de água. Já nos serviços de esgoto, a relação é negativa: cidades mais centrais tendem a apresentar menor eficiência. Essa evidência contraintuitiva sugere que posições altamente conectadas podem impor custos de coordenação substanciais, uma vez que gerenciar múltiplas relações heterogêneas exige maior capacidade administrativa e pode dificultar a tomada de decisões.
Em conjunto, os resultados reforçam que a estrutura da rede é determinante para a eficiência, mas seus efeitos são específicos ao tipo de serviço e não podem ser generalizados entre diferentes áreas de políticas públicas. O estudo demonstra que alcançar eficiência por meio da colaboração intermunicipal exige mais do que simplesmente aderir a acordos: requer uma navegação estratégica das posições na rede, equilibrando os benefícios da coesão com os riscos do isolamento e administrando cuidadosamente os custos de transação associados a diferentes arranjos estruturais.
- Lições de Política Pública
O presente estudo oferece importantes lições de políticas públicas para autoridades locais, formuladores de políticas estaduais e gestores públicos interessados em aprimorar a prestação de serviços por meio da colaboração intermunicipal. Primeiro, os resultados alertam contra uma abordagem do tipo “quanto mais colaboração, melhor”. Ampliar o número de acordos não gera, por si só, ganhos de eficiência. Assim, os formuladores de políticas devem evitar tratar o escopo da colaboração como indicador de sucesso e concentrar-se na qualidade e na estrutura das relações colaborativas.
Em segundo lugar, os efeitos contrastantes observados entre os serviços de água e esgoto mostram que estratégias de colaboração precisam ser adaptadas às características específicas de cada política pública. O que funciona para o esgoto pode ser contraproducente para a água, indicando que políticas genéricas que promovem colaboração uniforme em todas as funções municipais tendem a fracassar.
Terceiro, o estudo demonstra que o agrupamento em rede é uma ferramenta ambivalente. Em alguns contextos, grupos coesos reduzem custos de transação ao fortalecer a confiança e facilitar interações repetidas. Em outros, porém, podem gerar isolamento, redundância informacional e resistência à inovação. Isso sugere que gestores públicos devem cultivar estruturas de rede que combinem coesão interna com abertura a novos parceiros e ideias.
Quarto, a constatação de que cidades altamente centrais nas redes de esgoto apresentam menor eficiência revela que posições centrais acarretam custos de coordenação frequentemente subestimados. Gerenciar múltiplos relacionamentos heterogêneos exige capacidade administrativa significativa; buscar centralidade sem essa capacidade pode prejudicar o desempenho em vez de aprimorá-lo.
Em última análise, a principal lição política é que a governança colaborativa eficaz exige gestão estratégica das redes: não basta decidir se as cidades devem colaborar, mas como devem se posicionar dentro do ecossistema colaborativo para equilibrar o potencial das economias de escala com os custos de transação inevitáveis em diferentes arranjos estruturais.
