Pesquisador responsável: Omar Barroso Khodr
Autores: Bel, Espaillat e Esteve (2025)
Título original: The performance of performance-based contracting in public outsourcing: a meta-regression analysis
Localização da Intervenção: Estados Unidos e Reino Unido.
Tamanho da Amostra: 740 observações
Variável de Interesse Principal:
Tipo de Intervenção: Otimização em políticas públicas
Metodologia: meta-análise e metaregressão.
Resumo
A Contratação Baseada em Desempenho (PBC) é apresentada como um modelo capaz de melhorar resultados, elevar a qualidade, reduzir custos e aumentar a responsabilização. Tornou-se um padrão nas contratações governamentais em todo o mundo e um componente essencial dos modelos mais recentes de pagamento por resultados (pay-for-success). No entanto, as avaliações acadêmicas sobre o tema ainda são dispersas e, com frequência, carecem de uma base teórica sólida.
Este estudo conduz uma meta-análise com 740 observações extraídas de 38 estudos, abrangendo dez áreas de serviços, com o objetivo de aferir o desempenho real da PBC. Com base nas teorias do principal-agente, dos contratos incompletos e da definição de metas, examinamos os fatores que influenciam o desempenho desse tipo de contratação. Ao integrar essas perspectivas em um único arcabouço empírico, o artigo oferece um teste sistemático de premissas fundamentais relacionadas ao alinhamento de incentivos, à incompletude contratual e ao desenho de metas no âmbito das contratações públicas.
Os resultados indicam que contratos focados em resultados finais (outcomes) são mais bem-sucedidos do que aqueles voltados a processos ou produtos intermediários (outputs). Essa constatação oferece evidências quantitativas que corroboram a tese da teoria dos contratos incompletos, segundo a qual o desempenho depende da contratabilidade dos resultados. Além disso, amplia a lógica principal-agente ao demonstrar quando e por que os incentivos falham em contextos públicos multidimensionais.
Embora o contexto seja relevante, fatores como controle residual, colaboração e metas compartilhadas revelam-se centrais para o sucesso da PBC. Dessa forma, o estudo contribui teoricamente ao conectar teorias econômicas e comportamentais da contratação e ao fundamentar empiricamente suas previsões com evidências oriundas do setor público.
- Problema de Política
Segundo os autores, a Contratação Baseada em Desempenho (PBC) proliferou no setor público como resposta a restrições fiscais e à demanda por comprovação de valor no uso de recursos públicos, mas carecia de uma visão holística sobre seus determinantes de sucesso. Este estudo preenche essa lacuna por meio de uma metarregressão, situando-se na interseção das teorias do principal-agente, dos contratos incompletos e da definição de metas, e avança o debate teórico ao examinar o alinhamento de incentivos, avaliar empiricamente a contratabilidade e incorporar uma perspectiva comportamental à teoria contratual.
Os resultados indicam que o efeito real da PBC sobre o desempenho é positivo, porém pequeno e não estatisticamente significativo, o que é comum em intervenções políticas sujeitas a fatores externos e diferenças contextuais. As análises mostram que métricas focadas em processo e produto têm pior desempenho que aquelas baseadas em resultados e impacto, enquanto os serviços humanos apresentam suporte mais fraco para a hipótese de menor efetividade, sugerindo que governos e prestadores estão superando desafios de mensuração e monitoramento para alcançar resultados mais significativos. Demais características da PBC não apresentaram significância estatística.
Dessa maneira, os autores ressaltam que não havia esforço empírico sistemático anterior para sintetizar evidências sobre o sucesso da PBC no setor público, pois revisões existentes são agnósticas em relação ao setor, enraizadas em perspectiva empresarial e baseadas majoritariamente em estudos conceituais e qualitativos, com exceção da área da saúde, cujas meta-análises não distinguem esquemas públicos e privados. A contratação pública difere fundamentalmente da privada em estrutura de mercado, complexidade, composição (com relações triádicas comuns) e sujeição a exigências políticas e escrutínio, o que justifica uma análise específica que considere suas particularidades institucionais e desafios adicionais de accountability e transparência.
- Contexto de Implementação da Política
Segundo os autores, a PBC fundamenta-se no alinhamento de incentivos a resultados mensuráveis, pressupondo que esse alinhamento melhora o desempenho. Diferentemente da contratação tradicional, focada em insumos e atividades, a PBC enfatiza produtos e resultados, concedendo maior flexibilidade aos prestadores para inovar e associando incentivos a objetivos de política pública. Ao vincular pagamento ao desempenho, fortalece a accountability, estimula a eficiência e busca melhor relação custo-benefício.
Nesse contexto, a PBC orienta-se por três pilares teóricos. Pela teoria do principal-agente, aborda assimetria informacional e risco moral ao vincular recompensas financeiras ao alcance de metas claras, alinhando esforços dos prestadores aos objetivos do contratante.
Os autores ressaltam que pela teoria dos contratos incompletos, reconhece que contratos não podem antecipar todas as contingências, sendo essenciais os direitos residuais de controle, que permanecem com o proprietário do ativo. Isso implica que a propriedade privada está associada a comportamentos mais fortes de redução de custos do que de melhoria de qualidade, desafio ao qual a PBC responde equilibrando o trade-off entre custo e qualidade. Pela teoria da definição de metas, objetivos claros, desafiadores e reforçados por feedback melhoram o desempenho.
Desta forma, a implementação da PBC enfrenta desafios na definição e mensuração do desempenho. Métricas de processo e produto são mais fáceis de medir, mas focam em atividades de curto prazo e negligenciam resultados transformacionais, criando um “paradoxo do desempenho”. Medidas focadas em resultados permitem inovação, mas são difíceis de definir, monitorar e controlar, com risco de penalidades injustas por fatores além da influência dos prestadores.
Todavia, serviços humanos apresentam desafios singulares. Envolvem necessidades dinâmicas e multifacetadas, dificilmente capturadas por medidas convencionais. A literatura argumenta que sistemas padronizados frequentemente se baseiam em métricas simplistas que falham em considerar complexidade organizacional, julgamento profissional, equidade e fragmentação intergovernamental. Resultados intangíveis, impactos de longo prazo e dependência de contexto comprometem a validade da PBC nesses setores.
Com isso, a competição de mercado atua como incentivo implícito. Em ambientes mais competitivos, gestores respondem melhor a incentivos, e a competição reduz assimetria informacional. Decisões de renovação contratual são moldadas pelo desempenho passado. Contudo, níveis ideais de competição raramente são observados nos mercados públicos. Em setores essenciais, a competição pode desestabilizar serviços, enquanto em mercados com alta especificidade de ativos, a redução da competição pode melhorar o desempenho por meio de confiança e engajamento de longo prazo.
Conjuntamente, as teorias do principal-agente e dos contratos incompletos explicam que a PBC promove desempenho quando resultados são observáveis e verificáveis, mas falha quando a qualidade é multidimensional, ambígua ou politicamente contestada, correndo o risco de incentivar foco apenas no mensurável em detrimento do relevante.
Em resumo, a eficácia da PBC é contingente ao tipo de medida adotada (processo/produto versus resultado/impacto), ao setor de atuação (serviços humanos versus técnicos), ao nível de competição e à capacidade de equilibrar incentivos extrínsecos e intrínsecos, especialmente em setores orientados por missão, onde o excesso de incentivos financeiros pode minar a motivação intrínseca dos profissionais.
- Detalhes da Avaliação
Segundo os autores, a construção da meta-amostra iniciou-se com a revisão de periódicos líderes nas áreas de administração pública, economia, transportes e serviços sociais. Palavras-chave foram extraídas desses estudos e aplicadas em múltiplas bases de dados, incluindo Web of Science, Scopus, EBSCO, JSTOR, PROQUEST, ETHOS (para teses de doutorado) e Google Scholar.
Dessa maneira, foram incluídos estudos publicados até 2024, com verificação final em janeiro de 2025. A busca também contemplou referências de artigos selecionados, revisões relevantes sobre PBC e sites de instituições governamentais e think tanks, como Urban Institute, Harvard Government Performance Lab, Government Outcomes Lab, governo do Reino Unido e U.S. OBM. O processo seguiu as diretrizes PRISMA e as melhores práticas recomendadas para meta-análises.
Em seguinte, quatro critérios foram estabelecidos para inclusão na amostra: (1) natureza empírica, com métodos de regressão multivariada; (2) variável dependente alinhada a medidas de desempenho explicitamente incentivadas; (3) presença de contrafactual, avaliando o efeito da PBC em comparação a um modelo alternativo sem incentivos de desempenho; e (4) contexto público, com PBC financiada predominantemente com recursos públicos e gerida contratualmente por entes públicos.
De acordo com os autores, foram excluídos os Títulos de Impacto Social (SIBs), por envolverem múltiplos parceiros e mecanismos financeiros inovadores que confundem os efeitos da PBC, além da escassez de estudos empíricos revisados por pares. Relações público-público também foram descartadas, pois representam cooperação intergovernamental, não contratos de terceirização com fornecedores privados.
Os autores salientam que iniciativas individuais, com incentivos diretos a empregados ou clientes, foram excluídas por operarem sob dinâmicas motivacionais distintas das organizacionais. Os setores de educação e saúde hospitalar foram removidos: o primeiro por adotar modelos de financiamento por desempenho voltados a indivíduos ou repasses público-público; o segundo por já possuir meta-análise específica na literatura. Estudos com relações empíricas distintas, como gaming, viés de seleção ou equidade, também foram excluídos por analisarem consequências não intencionais, não o efeito direto da PBC sobre o desempenho contratado.
Por fim, a amostra final compreendeu 38 estudos, dos quais sete não revisados por pares, totalizando 740 observações para a análise geral de efeitos. Uma observação foi excluída da metarregressão por falta de informações. Os pesquisadores contactaram autores de seis estudos para obter dados complementares ou informações não reportadas. Análises de sensibilidade e modelos de regressão adicionais foram realizados para todos os estudos.
- Método
A meta-análise integrou 38 estudos empíricos, totalizando 740 observações. Critérios rigorosos de exclusão foram aplicados: descartaram-se Títulos de Impacto Social (SIBs), relações público-público, iniciativas individuais de PBC, e os setores de educação e saúde hospitalar – este último por já possuir meta-análise específica. Mantiveram-se, porém, os serviços de instituições de longa permanência para idosos, por integrarem o bem-estar social e não terem sido revisados anteriormente.
A amostra final incluiu sete estudos não revisados por pares. Análises de sensibilidade e regressões adicionais foram realizadas, e autores de seis estudos foram contatados para complementação de dados. Uma observação foi excluída da metarregressão por falta de informações.
O efeito foi medido pelo coeficiente de correlação parcial, calculado a partir das estatísticas t dos estudos originais, com conversão de odds ratios para correlações de Pearson. Todos os efeitos foram transformados em escore Z de Fisher para correção de vieses. Em um estudo, utilizou-se o método do limite inferior para estimativa do efeito.
Foram incluídos moderadores para controle de qualidade e desenho: fator de impacto do periódico, tamanho amostral, presença de estratégias para endogeneidade (como diferenças-em-diferenças, pareamento e efeitos fixos) e tipo de modelo estatístico (contínuo vs. dicotômico). Variáveis de país foram excluídas por multicolinearidade.
O modelo de metarregressão regrediu o escore Z contra tipo de medida, natureza do serviço, competição, modelo de entrega, fator de impacto, tamanho amostral, controle de endogeneidade e modelo estatístico.
Para avaliar viés de publicação, incluiu-se literatura cinzenta. O gráfico de funil mostrou simetria, e os testes de Egger (p = 0,132) e Begg (p = 0,153) confirmaram ausência de viés, inclusive na subamostra de estudos revisados por pares.
- Principais Resultados
Segundo os resultados, a meta-análise revelou que a Contratação Baseada em Desempenho (PBC), considerada isoladamente, não apresenta efeito significativo sobre o desempenho (coeficiente = 0,008; p = 0,303). Esse resultado indica que a mera adoção do modelo não garante melhores resultados, sendo necessária a análise de moderadores contextuais e metodológicos para compreender suas condições de eficácia.
De acordo com os autores, quando controlados esses fatores, o efeito médio torna-se positivo e estatisticamente significativo (coeficiente = 0,119; p < 0,01), evidenciando que o sucesso da PBC é contingente a variáveis específicas. Entre os moderadores, destaca-se o tipo de métrica utilizada: contratos orientados a processos apresentam associação negativa e significativa com o desempenho, quando comparados a métricas baseadas em resultados finais (outcomes) (coeficiente = -0,038; p < 0,05). Esse achado corrobora a tese de que o foco em resultados permite maior inovação e autonomia aos prestadores de serviços.
Nesse contexto, no que tange aos serviços humanos, observou-se efeito negativo com significância marginal no modelo GEE (coeficiente = -0,098; p < 0,10), sugerindo dificuldades específicas de mensuração e atribuição de desempenho nesse setor. Contudo, a fragilidade estatística recomenda cautela na interpretação.
As demais variáveis analisadas — concorrência de mercado, forma organizacional (público, privado ou misto), uso de estratégias para endogeneidade, fator de impacto dos periódicos, tamanho amostral e tipo de modelo estatístico (contínuo vs. dicotômico) — não produziram efeitos significativos sobre o desempenho da PBC.
Em síntese, os resultados indicam que a eficácia da PBC não é automática, mas depende fundamentalmente do desenho contratual, especialmente da escolha de métricas orientadas a resultados finais, enquanto fatores como qualidade metodológica dos estudos e características organizacionais não se mostraram determinantes.
- Lições de Política Pública
De acordo com os autores, a meta-análise demonstra que a Contratação Baseada em Desempenho (PBC), isoladamente, não produz efeito significativo sobre o desempenho (coeficiente = 0,008; p = 0,303). Governos não devem adotá-la como reforma genérica sem avaliar as condições contextuais.
Deste modo, o sucesso da PBC depende do desenho das métricas: contratos orientados a resultados finais (outcomes) superam os baseados em processos ou produtos intermediários (outputs) (coeficiente = -0,038; p < 0,05). Recomenda-se priorizar indicadores de valor social efetivo, investir em monitoramento de resultados e envolver prestadores e beneficiários na definição das métricas.
Nesse contexto, serviços humanos (assistência social, cuidado infantil, reabilitação) apresentam maior dificuldade de implementação (coeficiente = -0,098; p < 0,10), exigindo modelos híbridos que combinem incentivos financeiros com mecanismos relacionais e capacidade de monitoramento específica.
Vale ressaltar, que a competição de mercado (p = 0,169) e forma organizacional do prestador (p = 0,531) não influenciam significativamente o desempenho. Fatores como desenho dos incentivos, controle sobre variáveis de desempenho, flexibilidade contratual e confiança mútua são mais relevantes. Nesse sentido, contratos incompletos não prejudicam o desempenho quando há metas claras e compartilhadas, podendo fomentar inovação e adaptação. Recomenda-se equilibrar especificação com flexibilidade e investir em governança colaborativa.
Com isso, a PBC pode gerar manipulação de métricas (gaming) e seleção de beneficiários (cream-skimming) quando incentivos são fortes e o monitoramento frágil. Sistemas robustos de verificação, incentivos que desestimulem oportunismos e mecanismos claros de penalidades são essenciais. Estudos com controle de endogeneidade sugerem que pesquisas menos rigorosas superestimam o impacto da PBC. Avaliações com contrafactual robusto e avaliações independentes são necessárias antes da expansão de programas.
Por fim, a PBC não é intrinsecamente superior a outras formas de contratação. Seu sucesso depende do desenho de incentivos, escolha de métricas, capacidade institucional, complexidade do serviço e governança relacional. Políticas baseadas em evidências exigem desenho cuidadoso, monitoramento contínuo, avaliação rigorosa e capacidade de ajuste. A PBC é uma ferramenta valiosa, mas não uma panaceia.