Pesquisador responsável: Omar Barroso Khodr
Autores: Li e Zhang (2026)
Título original: Whose Voices Are Being Heard? The Impacts of Public Participation on Policy Attention in China
Localização da Intervenção: China
Tamanho da Amostra: 1396 observações
Variável de Interesse Principal: Conscientização ambiental pública no local ‘i’
Tipo de Intervenção: Políticas de conscientização ambiental e social.
Metodologia: Método de momentos generalizado (GMM) e Estimativas de dois estágios (2SLS)
Resumo
A crescente importância da pesquisa ambiental na administração pública ressalta a necessidade de examinar como a participação pública molda as regulamentações ambientais. No entanto, o impacto dessa participação na atenção governamental às políticas ainda é pouco explorado. Li e Zhang (2026) investigam se a participação pública tem implicações práticas para a formulação de políticas ou se exerce apenas um papel normativo no contexto do ambientalismo autoritário. Segundo a teoria da visibilidade, a participação de atores politicamente visíveis pode influenciar significativamente a percepção pública e a formulação de políticas. Com base em dados de cidades chinesas de nível de prefeitura, os autores descobriram que, embora a participação de cidadãos comuns aumente a conscientização ambiental local, esses efeitos não são estatisticamente significativos. Em contraste, a participação de atores politicamente visíveis amplia consideravelmente a conscientização ambiental entre os cidadãos locais, gerando maior atenção às políticas e melhorias positivas de curto prazo nos resultados ambientais. Além disso, a conscientização ambiental pública afeta principalmente a atenção absoluta às políticas, e não a atenção relativa. Em consonância com a teoria do equilíbrio pontuado, mudanças significativas na atenção relativa às políticas são improváveis sem grandes rupturas ou maior visibilidade das questões ambientais. Isso ocorre porque governos locais em países em desenvolvimento precisam equilibrar múltiplas prioridades concorrentes, dificultando a realocação de atenção e recursos de outras questões críticas. Nossos resultados indicam o impacto diferenciado da participação pública — conforme diferentes graus de visibilidade política — sobre a conscientização ambiental, e demonstram como essa conscientização influencia a atenção política absoluta, mas não a relativa, na formulação de políticas locais.
- Problema de Política
Os autores buscam abordar um problema central de política pública ainda pouco explorado na literatura: a falta de compreensão precisa sobre como a participação pública influencia a atenção dos governos às regulamentações ambientais, especialmente em contextos de ambientalismo autoritário. Embora seja reconhecido que a participação pública pode melhorar a qualidade das decisões ambientais e promover o desenvolvimento sustentável, os níveis de conscientização e participação variam consideravelmente entre diferentes contextos, gerando inconsistências de comportamento e potenciais conflitos.
Além disso, a literatura carece de uma quantificação precisa do papel da participação pública na formação de regulamentações locais, em parte devido à ausência de métricas claras para medir tanto a participação quanto a intensidade da regulação ambiental. Outro problema apontado é que, embora o Estado seja o principal responsável pela gestão ambiental, e a literatura recente se concentra majoritariamente nos jogos comportamentais entre governo e empresas.
Desta maneira, segundo os autores há uma lacuna significativa sobre o papel da participação pública na definição da atenção política governamental — isto é, a importância atribuída a uma questão específica na agenda política em um espaço cada vez mais concorrido por múltiplas prioridades. Isso levanta uma questão fundamental: se é como a participação pública impacta a atenção do governo à regulação ambiental.
Nesse contexto, os autores identificam a China como um ambiente adequado para investigar essa questão, pois o país representa o paradigma do “ambientalismo autoritário”, caracterizado por forte orientação central com implementação delegada a governos provinciais e municipais. Nesse contexto, frequentemente há uma discrepância entre a implementação de políticas e a participação local, atribuída em parte à falta de visibilidade política dessa participação.
Por fim, não há consenso sobre como avaliar a sustentabilidade desse modelo autoritário, e os debates persistem sobre como a participação pública é moldada pela atenção política à governança ambiental. Notavelmente, a dimensão da participação pública — crucial para medir o sucesso ou fracasso da governança ambiental — tem sido amplamente negligenciada. Assim, o artigo busca preencher essa lacuna examinando as relações entre participação pública, conscientização ambiental e atenção política, utilizando dados originais de cidades chinesas de nível de prefeitura.
- Contexto de Implementação da Política
O estudo se insere no contexto de governança ambiental sob regimes autoritários, tomando a China como paradigma de “ambientalismo autoritário”. Nesse sistema, há forte orientação central, mas a implementação das políticas é delegada a governos provinciais e de nível de prefeitura, o que gera frequentes discrepâncias entre a execução das políticas e a participação local.
Nesse contexto, o problema central é que a participação pública — embora reconhecida como essencial para melhorar a qualidade das decisões ambientais e promover o desenvolvimento sustentável — muitas vezes carece de visibilidade política, o que limita sua eficácia na formulação de políticas. Assim, os autores buscam entender como a participação pública, especialmente quando classificada por diferentes graus de visibilidade política, influencia a conscientização ambiental e, subsequentemente, a atenção do governo às regulamentações ambientais.
Desta forma, o referencial teórico parte da premissa de que a conscientização ambiental pública leva os cidadãos a adotarem uma atitude proativa em relação à governança ambiental. Essa conscientização, por sua vez, manifesta-se em duas formas principais de participação pública. A primeira é a opinião pública, que inclui cartas de reclamação e visitas de cidadãos comuns — um canal típico em regimes autoritários, mas que reflete baixa visibilidade política.
Posteriormente, a segunda é a ação pública, que envolve propostas formais de representantes cidadãos, especificamente membros da Assembleia Popular Nacional (ANP) e da Conferência Consultiva Política do Povo Chinês (CCPPC), caracterizando-se por alta visibilidade política. O estudo argumenta que a participação não apenas expressa a conscientização ambiental, mas também a amplifica por meio de mecanismos como a integração de informações diversas, a amplificação social de riscos e normas cívicas, e a atualização das expectativas governamentais diante da preocupação pública demonstrada.
De todo o modo, os autores ressaltam que um elemento central do contexto de implementação é a teoria da visibilidade política. Em regimes autoritários como o chinês, a tradução da conscientização e participação em atenção política efetiva opera principalmente por dois canais: (i) sinalização mediada por elites, por meio da qual atores politicamente visíveis amplificam as preocupações públicas e as canalizam para instâncias formais de supervisão; e (ii) capacidade de resposta baseada em risco, na qual os governantes locais reagem à conscientização que represente ameaça percebida à estabilidade social ou risco de atração de fiscalização das autoridades centrais.
Todavia, o estudo ressalta que atores com alta visibilidade política têm acesso privilegiado a instâncias formais, carregam capital reputacional que reduz a incerteza dos gestores sobre a importância das questões e conseguem mobilizar recursos e partes interessadas com mais facilidade. Além disso, sob sistemas de responsabilização hierárquica e manutenção da estabilidade, os gestores respondem mais fortemente a sinais visíveis que possam atrair supervisão central ou desencadear agitação social.
Por fim, a visibilidade política atua tanto como um atributo classificatório da participação (baixa versus alta visibilidade) quanto como um mecanismo explicativo que influencia a relação entre participação e resultados de política. O estudo propõe, então, a hipótese de que o efeito da participação pública sobre a conscientização ambiental é positivo e aumenta conforme a visibilidade política dos atores participantes — estabelecendo as bases empíricas para investigar como diferentes formas de participação moldam a atenção governamental às políticas ambientais no contexto autoritário chinês.
- Detalhes da Avaliação
Li e Zhang abordam três detalhes específicos de políticas públicas relacionados à atenção governamental ambiental. Primeiro, os autores investigam a atenção política como dimensão central da governança, observável pela proeminência de questões ambientais em relatórios oficiais e pela frequência de termos ambientais em documentos de política, alinhando-se à teoria do equilíbrio pontuado.
Em segundo lugar, os autores detalham os canais pelos quais a conscientização ambiental pública se traduz em atenção política: (a) pressão direta do público sobre poluidores e governos, levando a maior supervisão e gastos ambientais; (b) fortalecimento de pressões regulatórias informais que complementam instrumentos formais; e (c) mitigação do conluio entre governos locais e empresas, especialmente quando o desempenho ambiental afeta a avaliação de gestores. O estudo hipotetiza que a conscientização ambiental está positivamente associada à atenção governamental.
Por fim, os alunos analisam a relação entre atenção política e resultados ambientais. A atenção sinaliza a alocação de recursos escassos, mas é seletiva e ocorre em surtos, gerando respostas transitórias em vez de sustentadas. Embora a atenção eleve a aplicação das leis no curto prazo, atritos institucionais e prioridades concorrentes atenuam os efeitos ao longo do tempo. O estudo sugere que maior atenção política está associada a reduções contemporâneas na poluição urbana, distinguindo efeitos de curto e longo prazo. Em suma, o estudo busca endereçar como medir a atenção política, quais canais de participação são mais eficazes em regimes autoritários e como garantir melhorias ambientais sustentadas.
- Método
O estudo utiliza dados de cidades chinesas de nível de prefeitura entre 2003 e 2022 para investigar como diferentes formas de participação pública influenciam a conscientização ambiental e a atenção dos governos locais às políticas ambientais. A conscientização ambiental pública é medida por meio do volume de buscas no mecanismo de busca Baidu por palavras como “poluição” ou “névoa”. A participação pública é dividida em duas formas: (1) opinião pública, operacionalizada pelo número de cartas de reclamação e visitas de cidadãos comuns aos órgãos ambientais; e (2) ação pública, medida pelo número de propostas sobre questões ambientais apresentadas por representantes políticos (membros da ANP e da CCPPC).
Nesse contexto, a atenção política à governança ambiental (variável dependente) é capturada pela frequência de menções a termos ambientais nos relatórios anuais de trabalho dos governos locais, tanto em termos absolutos quanto relativos. São incluídas como variáveis de controle o PIB, o tamanho da população e a proporção da indústria secundária no PIB. Para a análise empírica, os autores empregam modelos de efeitos fixos bidirecionais com defasagem das variáveis, utilizam o método de momentos generalizado (GMM) para lidar com endogeneidade e viés de painel dinâmico, e adotam variáveis instrumentais (como acesso à internet e participação defasada) em estimativas de dois estágios (2SLS), cuja validade é confirmada pelos testes de Sargan e Cragg-Donald.
- Principais Resultados
Os resultados mostram que ambas as formas de participação pública influenciam positivamente a conscientização ambiental, embora com diferenças importantes. A ação pública — representada por propostas de representantes políticos, como membros da ANP e da CCPPC — apresenta efeito estatisticamente significativo e consistente em todos os modelos. Nesse caso, um aumento de 1% nesse tipo de participação está associado a um acréscimo de aproximadamente 0,053% na conscientização ambiental.
Por outro lado, a opinião pública — medida por cartas de reclamação e visitas de cidadãos comuns — também exerce um efeito positivo, porém menos robusto, perdendo significância estatística em alguns modelos. Esse padrão confirma as hipóteses 1a e 1b, indicando que, no contexto do ambientalismo autoritário chinês, atores com maior visibilidade política têm mais capacidade de influenciar a percepção pública e a formulação de políticas.
Desta maneira, a conscientização ambiental pública aumenta significativamente a atenção política absoluta, ou seja, o número total de menções a termos ambientais nos relatórios governamentais. Com o uso de variáveis instrumentais, uma elevação de 1% na conscientização leva a um aumento de 0,21% na atenção absoluta. No entanto, a atenção política relativa — a proporção de menções ambientais em relação ao total do relatório — não sofre efeito significativo, o que sugere que a conscientização não realoca a atenção governamental de outras prioridades concorrentes, como educação, saúde e infraestrutura.
Com isso, o efeito da conscientização ambiental sobre a atenção política varia conforme o contexto institucional e regional. Quando se comparam capitais e não capitais, o efeito é significativo apenas nas cidades não capitais, que dispõem de maior flexibilidade para incorporar demandas públicas. Já na comparação entre Leste e Oeste, o efeito é pronunciado nas regiões ocidentais — menos desenvolvidas e com maior vulnerabilidade ambiental —, mas insignificante nas regiões orientais, onde a governança ambiental é mais institucionalizada.
Finalmente, os resultados demonstram que a atenção política gera benefícios ambientais de curto prazo: um aumento de 1% na atenção política reduz em 0,052% o lançamento de águas residuais e em 0,057% as emissões de dióxido de enxofre (SO₂). Contudo, esses efeitos são apenas transitórios, não se sustentando ao longo do tempo. As possíveis explicações incluem: a medição da atenção com base em relatórios anuais, que refletem um planejamento de curto prazo; mudanças nas prioridades políticas entre diferentes administrações; e a própria natureza das políticas ambientais, que exigem compromissos de longo prazo frequentemente não mantidos.
- Lições de Política Pública
O estudo oferece lições para formuladores de políticas públicas, especialmente em contextos onde a governança ambiental opera sob lógicas autoritárias ou com agendas governamentais congestionadas. A primeira lição é que nem toda forma de participação pública tem o mesmo impacto na conscientização ambiental e na atenção política. Para que a participação cidadã seja efetiva, ela precisa contar com canais institucionais que confiram visibilidade política às demandas ambientais.
Segundo os autores, isso significa que governos interessados em fortalecer a resposta às questões ambientais devem priorizar mecanismos de participação que conectem cidadãos a representantes com capacidade de diálogo direto com níveis mais altos de governo, como parlamentos, assembleias ou conselhos com poder deliberativo. A mera abertura de canais de reclamação e sugestão, embora positiva, tende a ter efeito limitado se não estiver associada a instâncias de maior visibilidade e poder de pressão institucional.
Desta forma, a segunda lição diz respeito à natureza da atenção política gerada pela conscientização ambiental. O estudo mostra que o aumento da conscientização pública eleva a atenção absoluta dos governos às pautas ambientais, mas não altera a atenção relativa em comparação com outras políticas igualmente prioritárias, como educação, saúde e infraestrutura. Para os gestores públicos, isso indica que campanhas de conscientização e mobilização social são insuficientes para reordenar a agenda governamental por si só.
Nesse contexto, os autores detalham para que questões ambientais ganhem peso relativo, são necessários eventos disruptivos, crises de grande visibilidade ou mudanças estruturais nas prioridades estabelecidas por níveis centrais de governo. Em outras palavras, a conscientização pública deve ser complementada por estratégias que elevem o custo político da inação ou que vinculem o desempenho ambiental a incentivos institucionais claros.
A terceira lição é que os efeitos da atenção política sobre os resultados ambientais são significativos, mas limitados ao curto prazo. Isso aponta para a necessidade de os governos desenvolverem políticas que garantam continuidade e consistência ao longo do tempo. Intervenções baseadas apenas em respostas imediatas a picos de conscientização pública ou a pressões pontuais tendem a gerar melhorias transitórias. Para promover ganhos ambientais duradouros, os formuladores de políticas devem instituir mecanismos de monitoramento contínuo, orçamentos plurianuais para ações ambientais e arranjos institucionais que reduzam a vulnerabilidade das políticas ambientais a mudanças na administração ou a flutuações na agenda política.
A quarta lição destaca a importância do contexto institucional e regional para a eficácia da participação pública. O estudo mostra que a conscientização ambiental influencia a atenção política principalmente em cidades não capitais e em regiões ocidentais menos desenvolvidas, onde a governança ambiental é mais frágil e os problemas são mais urgentes. Para gestores, isso indica que políticas participativas devem ser adaptadas às realidades locais: em regiões com instituições consolidadas, os ganhos marginais da participação são menores, sendo mais eficazes mecanismos complementares como metas vinculantes, auditorias e sanções. Já em contextos institucionalmente mais frágeis, fortalecer a participação de atores com visibilidade política gera retornos mais expressivos em atenção e ação governamental. Por fim, o estudo alerta contra abordagens uniformes para reconstruir confiança e efetividade participativa. Em populações com traços autoritários que preferem autoridade centralizada, intervenções baseadas apenas em descentralização ou engajamento local podem ser rejeitadas. Nesses casos, estratégias mais eficazes combinam eficiência institucional, cadeias claras de autoridade e coordenação com esferas superiores de governo. Além disso, promover valores de serviço público por meio de educação cívica é uma alavanca importante para reconstruir a confiança onde ela é baixa. Em suma, as lições do estudo apontam para a necessidade de um desenho institucional refinado, que considere a visibilidade dos atores, a rigidez da agenda governamental, a duração dos efeitos das políticas e a heterogeneidade regional e cultural
