É possível redistribuir riquezas e melhorar a sociedade?

Pesquisador responsável: Angelo Cruz do Nascimento Varella

Título do artigo: O ICMS SOCIOAMBIENTAL DE PERNAMBUCO: UMA AVALIAÇÃO DOS COMPONENTES SOCIOECONÔMICOS DA POLÍTICA A PARTIR DO PROCESSO DE MARKOV

Autores do artigo: Luiz Honorato da Silva Júnior e Eryka Fernanda Miranda Sobral

Localização da Intervenção: Pernambuco, Brasil

Tamanho da amostra: Dados socioeconômicos dos municípios de Pernambuco de 2004 a 2009

Setor: Política Econômica e Governança

Tipo de intervenção:  Efeitos do ICMS Socioambiental na redistribuição de recursos

Variável de interesse principal: Adesão dos municípios ao ICMS Socioambiental

Método de avaliação: Outro – Processo de Markov

Problema de Política

Um dos maiores desafios brasileiros é melhorar os baixos indicadores em saúde e educação que são relacionados aos problemas ambientais e às dificuldades de financiamento da gestão municipal. Em especial, a região Nordeste apresenta localidades com resultados preocupantes e, consequentemente, é alvo de diversas políticas públicas que buscam mitigar tais características negativas.

Entretanto, solucionar estes problemas é um desafio complexo e de longo prazo, que envolve diversos setores da sociedade e do governo, além de possuir características regionais distintas. Os autores destacam o caso de Pernambuco, que de acordo com Silva Júnior et al. (2010), apresenta, assim como outros estados brasileiros e da região Nordeste, uma séria ineficiência na gestão dos gastos públicos, agravados por problemas sociais e ambientais.

Contexto de Avaliação

Estudiosos argumentam que resolver o problema de ineficiência da gestão pública, por meio de incentivos financeiros a municípios que consigam melhorar suas condições socioambientais, pode ser uma estratégia eficaz. De fato, diversas iniciativas que enfrentam os problemas de gestão pública com incentivos econômicos já foram implementadas no Brasil, ao longo das últimas décadas.

Paraná foi o primeiro estado brasileiro a criar um sistema governamental de incentivos econômicos por meio do ICMS ecológico, instituído em 1991. A política pública consiste na oferta de recompensas financeiras, a partir da redistribuição da arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), aos municípios que praticarem boas práticas ambientais como manter unidades de conservação (UCs) e mananciais hidrológicos.

Pernambuco foi o nono estado brasileiro e o primeiro estado nordestino a implementar uma política pública nos moldes do ICMS ecológico. No ano 2000, o estado colocou em prática a Lei do ICMS Socioambiental, inspirada no modelo pioneiro paranaense e na legislação similar instituída em Minas Gerais, em 1995.

Detalhes da Política

O intuito da política pública do ICMS Socioambiental consiste em gerar uma competição saudável entre os municípios da região, de modo que melhorias em áreas de interesse prioritário, como educação, saúde e eficiência na gestão dos recursos públicos sejam economicamente recompensadas pela redistribuição dos repasses estaduais do ICMS. Desse modo, municípios com menores repasses estaduais podem trabalhar para incrementar os requisitos específicos da legislação, melhorando aspectos sociais e ambientais simultaneamente a ganhos em termos de repasses estaduais, o que gera benefícios locais em regiões com as mais variadas dificuldades geográficas e socioeconômicas.

Cabe ressaltar que, para que isso seja verdade, os municípios terão que reagir aos incentivos propostos pela lei e que as prefeituras envolvidas terão que se esforçar no sentido de maximizar os ganhos provenientes da redistribuição desses repasses estaduais, seja melhorando sua gestão de recursos, ou seja investindo em iniciativas sociais e ambientais. Tais características criam certa meritocracia no sentido de uma gestão pública mais eficiente e mais voltada para questões de benefício social.

Método de Avaliação

No intuito de averiguar se a política trouxe benefícios aos municípios e ao estado de Pernambuco, os pesquisadores coletaram dados socioeconômicos e ambientais a partir da Secretaria de Fazenda de Pernambuco (SEFAZ-PE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), para os anos de 2004 a 2009.

A partir da base de dados, os pesquisadores utilizaram um método denominado de “processo de Markov”, no qual é possível analisar as reações dos municípios pernambucanos em relação aos critérios do ICMS Socioambiental, a partir de sua implementação, assim como fazer previsões de longo prazo a respeito da adoção de medidas municipais relacionadas à legislação.

De acordo com a metodologia do processo de Markov, foram selecionados três critérios: Educação, Saúde e Receita Tributária Própria. Para cada um dos critérios, os municípios foram divididos em quatro grupos, de acordo com os respectivos percentuais recebidos em cada critério.

Principais Resultados

No período compreendido entre 2004 e 2009, os repasses originados do ICMS Socioambiental aos municípios pernambucanos superaram os 400 milhões de reais. Como consequência, as quantias transferidas pela legislação representam aportes significativos das receitas municipais nas localidades com menor poder econômico. De fato, como é possível observar no gráfico a seguir, os municípios menores e mais pobres possuem uma maior dependência financeira com relação aos critérios socioambientais.

É possível perceber que a lei possui uma função de redistribuição de renda, também observada em outros estados brasileiros, como Minas Gerais, estado no qual a prática ficou conhecida como “Lei Robin Hood”. Ainda com relação à dependência dos municípios, é possível observar a partir do mapa a seguir que as regiões mais pobres do estado são também as localidades mais dependentes dos repasses estaduais.

Com relação aos demais resultados da análise, é possível resumir os achados dos autores da seguinte forma:

1. Critério Educação

Este critério apresentou baixa probabilidade de mudança dos grupos, de modo que a partir da implementação do ICMS Socioambiental, 84% dos municípios não mudaram de grupo, sendo que 17 municípios passaram para um grupo melhor e 13 municípios passaram para um grupo pior. A partir da observação deste critério, os autores afirmam que houve pouco mérito na aplicação da legislação, fato que foi corrigido por mudanças na lei, posteriormente ao ano de 2009.

2. Critério Saúde

Diferentemente do critério Educação, há uma grande mobilidade observável entre grupos no critério Saúde, principalmente em função das ações de combate à mortalidade infantil. No período, apenas 30% dos municípios não mudaram de grupo, de modo que 69 municípios transitaram para um grupo melhor do que sua posição inicial e 59 apresentaram piora. Os autores destacam que houve uma piora relativa dos municípios mais pobres.

3. Critério Receita Tributária Própria

Para este critério, foi possível observar que 50% dos municípios permaneceram nos mesmos grupos, sendo que 53 melhoraram em relação à sua posição inicial e 39 pioraram. Os autores indicam que há benefícios simultâneos entre regiões pobres e ricas no estado, de modo que a legislação beneficia aqueles que conseguem melhorar os aspectos de gestão financeira. Em contraponto, há uma observável penalização para ineficiência.

4. Previsões de longo prazo

No que se refere às previsões de longo prazo, os autores afirmam que, ao se manter as características da legislação, mais da metade dos municípios do estado transitariam para os grupos superiores, tanto no critério educação, quanto no critério saúde. Dessa forma, pode-se afirmar que a existência do ICMS Socioambiental gera incentivos benéficos e positivos no que tange esforços individuais de melhora.

Lições de Política Pública

O ICMS Socioambiental mostra-se como uma ferramenta eficiente e de baixo custo na busca por melhorias sociais, ambientais e de gestão de recursos públicos. Ao premiar boas práticas, criam-se incentivos positivos que levam os gestores e prefeitos a buscarem incrementos em seus respectivos municípios, de modo a gerar riquezas a partir da adoção dos requisitos da legislação. Caracteriza-se, assim, uma política pública moderna e bem planejada.

Entretanto, cabe ressaltar que, ao premiar a eficiência, penaliza-se a ineficiência, de modo que municípios pobres podem sofrer demasiadamente para superar indicadores de regiões ricas, sendo necessário monitorar os resultados e adequar as regras às características regionais e socioeconômicas de cada região.

Referência: SOBRAL, Eryka Fernanda Miranda; DA SILVA JUNIOR, Luiz Honorato. O ICMS socioambiental de Pernambuco: uma avaliação dos componentes socioeconômicos da política a partir do processo de Markov. Planejamento e políticas públicas, n. 42, 2014.