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Laboratório de Avaliação & Inovação em Políticas Públicas

13 jan 2022

Quem conduz as políticas climáticas nas potências econômicas emergentes?


Pesquisadora responsável: Viviane Pires Ribeiro

Título do Paper: Who drives climate-relevant policies in the rising powers?

Autores: Hubert Schmitz

Localização da Intervenção: Potências emergentes

Tamanho da Amostra: 4 países

Grande tema: Meio Ambiente, Energia & Mudanças Climáticas

Variável de Interesse principal: Políticas Climáticas

Tipo de Intervenção: Análise econômica das políticas climáticas relevantes

Metodologia: Análise da economia política

Aspotências econômicas emergentes têm um significativo impacto sobre o futuro do planeta Terra e da espécie humana. O estudo realizado por Schmitz (2017) fornece uma análise econômica das políticas relevantes para o clima da China, Índia, Brasil e África do Sul. A principal conclusão é que a maioria dos atores que apoiam essas políticas têm outras prioridades além da mitigação das mudanças climáticas. Suas principais preocupações são garantir energia para o país ou regiões específicas, fomentar novas indústrias verdes e torná-las competitivas, criar empregos e renda nessas indústrias ou estabelecer as bases para aumentar a receita pública. Mitigar as mudanças climáticas não é irrelevante, mas tende a ser um co-benefício, e não um fator impulsionador.

Contexto da Avaliação

Nos últimos anos, os eventos climáticos extremos tornaram-se mais comuns em muitas partes do mundo. Há fortes evidências para este crescente caos climático, assim como há evidências de que as emissões de carbono, resultantes da atividade humana, são as principais causas. Reduzir essas emissões é um dos desafios da atualidade.  Requer mudanças estruturais para que a economia global opere dentro dos limites ambientais. Embora permaneçam as controvérsias sobre a rapidez com que as emissões devem ser reduzidas, é cada vez mais aceito que os atrasos provavelmente aumentarão os custos de lidar com esse caos climático no futuro.

O reconhecimento da necessidade de uma ação urgente levou a grandes esforços para encontrar soluções globais. No entanto, pouco progresso foi alcançado nas negociações internacionais, até o avanço em Paris, onde um acordo global foi alcançado em dezembro de 2015.

Detalhes da Intervenção

Tendo em vista que foi assinado um acordo global em 2015 (Acordo de Paris) para reduzir as emissões de gases de efeito estufa para limitar o aumento médio de temperatura global, Schmitz (2017) comenta que a principal questão é quão crível esses compromissos são. Eles terão ação? Em seguida o autor ressalta que esta questão é relevante para todos os países, mas que maior atenção será dada aos países responsáveis pelo estoque de emissões de carbono e aqueles responsáveis pelos aumentos nas emissões de carbono – notadamente as potências emergentes que são o foco do estudo realizado pelo autor.

O artigo analisa os bastidores, questionando quem conduz as políticas relevantes para o clima nas potências econômicas emergentes e quem as impede. Essas questões foram analisadas em quatro países: Índia, China, Brasil e África do Sul. Em outros estudos, os pesquisadores que analisaram esses países buscaram respostas examinando a literatura disponível e, em seguida, conduzindo entrevistas com as principais partes interessadas. O trabalho realizado por Schmitz (2017) reúne as principais descobertas.

Detalhes da Metodologia

Schmitz (2017) analisa cada um dos quatro países (China, Índia, Brasil e África do Sul) e define as conclusões no contexto. Embora necessariamente breve, mostra quem são os principais atores, quais são suas prioridades, em que arena operam e como as oportunidades e as crises influenciam as políticas. O estudo, portanto, contribui para a compreensão da política doméstica de formulação de políticas globais. A principal preocupação do autor, entretanto, não é rastrear as conexões da política nacional-global em cada momento, mas sim obter um controle analítico sobre as forças que impulsionam as políticas relevantes para o clima.

Dado que muitas políticas e setores têm repercussões climáticas, o estudo foi seletivo. O autor prestou especial atenção à transformação dos combustíveis fósseis em energias renováveis, por se tratar de um componente central da descarbonização e cada vez mais viável do ponto de vista tecnológico e econômico. Isso coloca a viabilidade política no centro do palco e destaca a necessidade de se adotar uma abordagem de economia política.

Resultados

As análises dos quatro países (China, Índia, Brasil e África do Sul) mostram fatores estruturais que inibem ou facilitam as transformações. Alguns fatores inibidores são herdados de milhões de anos de evolução, a saber, as dotações de combustível fóssil; outros são de origem recente e feitos pelo homem, notadamente investimentos em infraestrutura para combustíveis fósseis. Os fatores facilitadores também podem ser subdivididos em "dados pela natureza", ou seja, as dotações eólica e solar, e aqueles que são feitos pelo homem, nomeadamente a capacidade nacional de produzir as novas tecnologias de energia renovável. Onde existe tal capacidade, o lobby pelas energias renováveis ​​provavelmente será mais forte. Schmitz (2017) ressalta que se deve também considerar um fator facilitador involuntário, que é a escassez de energia, que provavelmente diminuirá a resistência à introdução de energias renováveis.

Esses não são os únicos fatores. Os sistemas institucionais desempenham um papel importante. A distinção entre sistemas institucionais coordenados e liberais parece relevante. Dada a alta interdependência dos investimentos públicos e privados no setor de energia, de acordo com o autor, pode-se levantar a hipótese de que os sistemas institucionais coordenados são mais propícios às transições de energia. E dadas as enormes incertezas e a necessidade de experimentos, pode-se levantar a hipótese de que os sistemas descentralizados são mais propícios para o aprendizado rápido.

Tomados em conjunto, os insights identificados no estudo levam a três conclusões gerais. Primeiro, os motivos para apoiar políticas relevantes para o clima variam muito. Esses motivos podem ser classificados em dois grupos: materiais e morais. Mais importante, eles não são mutuamente exclusivos, mas – em alguns casos – complementares. Oportunidades para compreender e promover mudanças surgem, uma vez que se permite alinhamentos entre os dois.

Em segundo lugar, existem diferentes tipos de alianças. De um lado, está a aliança estratégica baseada na ação conjunta; do outro, o mero alinhamento de interesses sem coordenação entre as partes. Intimamente relacionada e também muito útil é a distinção entre aliança buscada conscientemente e aliança incidental. Ambas podem ser transitórias (curto prazo) ou duradouras (longo prazo), mas é mais provável que a aliança incidental seja de curto prazo. Informações sobre a longevidade das alianças são raras, mas observa-se que as alianças de curto prazo, desencadeadas por eventos particulares ou focadas em iniciativas específicas, são mais comuns.

Terceiro, as alianças fazem a diferença. Elas são fundamentais para acelerar a mudança ou bloqueá-la. Embora a literatura sobre como as alianças se organizam e operam seja irregular, Schmitz (2017) afirma que elas são importantes. O autor ressalta que precisamos descompactar o processo de política e dar atenção especial aos gargalos. Sem nos inscrevermos em um processo de política linear, podemos distinguir de maneira útil entre a formulação e a implementação de políticas.

Isso é destacado pelo caso da China, onde a formulação de políticas ocorre principalmente no nível central nas negociações entre vários atores. A implementação de políticas requer outros atores ou atores adicionais, normalmente em nível subnacional, e requer cooperação entre o governo local e as empresas.

Lições de Política Pública

O estudo realizado por Schmitz (2017) mostra que as alianças desempenham um papel fundamental na condução de políticas relevantes para o clima. No entanto, a maioria dos atores que apoiam essas políticas têm outras prioridades além da mitigação das mudanças climáticas. O apoio a tais políticas vem de preocupações com a segurança energética, a construção de indústrias verdes competitivas, a criação de empregos ou o fornecimento de uma base para receitas públicas futuras. Essa percepção não é apenas analítica, mas também política. Isso significa que as políticas relevantes para o clima podem contar com o apoio de um amplo eleitorado – não apenas daqueles com convicções verdes. Essa análise fornece o ponto de partida para a compreensão da viabilidade política das transformações de baixo carbono.

A viabilidade política das transformações de baixo carbono pode ser influenciada por uma série de fatores estruturais, como a extensão da escassez de energia, dotações naturais (reservas de combustível fóssil, recursos solares e eólicos), capacidade de produzir e adotar novas tecnologias, e infraestrutura energética. É plausível que tais diferenças estruturais entre países desempenhem um papel importante no processo político, mas pouca ou nenhuma pesquisa comparativa parece ter sido conduzida sobre se, como e por que são importantes para a transformação de baixo carbono.

Referências

Schmitz, H. (2017). Who drives climate-relevant policies in the rising powers?. New Political Economy22(5), 521-540.

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